Deuxième épisode d’une série en sept épisodes sur le poids de la politique dans le succès d’un produit. Le premier a montré la trace d’une décision publique derrière six produits. Reste à savoir si cette trace explique quoi que ce soit, et c’est une autre affaire.
L’épisode précédent a suivi six affaires, du câble parti vers Atlanta en juin 1943 à la longueur des voitures fixée par un discours budgétaire indien, et il en a tiré une carte : six canaux par lesquels une décision publique atteint un produit, rangés en deux rangées, celle qui coûte de l’argent public et celle qui n’en coûte pas. Cette carte sert ici de point de départ. La voici.
D’accord, mais les pays libéraux n’en font pas, non ?
La carte du terrain distingue deux rangées. Celle du haut coûte de l’argent public, et c’est la seule qu’on sait compter. Le Center for Strategic and International Studies (CSIS), un centre de recherche de Washington, l’a fait pour huit économies, dans un travail financé par le département d’État américain : en 2019, la Chine consacre au moins 1,73 % de son produit intérieur brut à la politique industrielle, la France, la Corée du Sud, le Japon, l’Allemagne, Taïwan, les États-Unis et le Brésil entre 0,33 % et 0,67 %.
Ces chiffres ne disent pas si la politique industrielle pèse lourd. Ils disent qu’aucune de ces économies n’est à zéro, et que le canal change d’un pays à l’autre : recherche et fiscalité pour la France, la Corée et les États-Unis, fonds d’État pour la Chine, banques publiques pour le Brésil, l’Allemagne et le Japon. Un pays sans plan fait sa politique industrielle par le crédit d’impôt et par la banque publique. L’Allemagne, qui se refuse à planifier, passe par la KfW, sa banque publique de développement : ce qu’un plan inscrirait dans un document, elle le décide dossier de prêt par dossier de prêt.
Ils forment aussi un plancher. Les auteurs écartent la commande publique faute de données, en précisant qu’elle pourrait être le levier le plus important qu’ils ne mesurent pas, et renoncent à chiffrer les droits de douane protecteurs, les monopoles accordés par l’État et les obligations de production locale. Ils laissent aussi de côté l’infrastructure, l’éducation et les subventions agricoles. Si la politique industrielle paraît marginale dans les comptes, c’est que les comptes ne voient que les chèques.
La commande publique est un levier que le CSIS ne compte pas, et c’est celui de la deuxième case de la carte (le débouché public). Pourtant, il a lancé une industrie entière dans le pays qui se réclame le plus du marché. En 1962, le Massachusetts Institute of Technology conçoit pour la NASA l’ordinateur de guidage d’Apollo autour de circuits intégrés, des composants électroniques qui réunissent plusieurs transistors sur une même puce, encore récents et chers. Apollo en achète 200 000, entre 20 et 30 dollars pièce, et en reste le premier client jusqu’en 1965, quand les commandes du missile Minuteman, pour l’armée de l’air, passent devant. Ici, l’État intervient comme acheteur.
La formule juste ne dit donc pas que tous les États planifient des champions. Certains le font explicitement, d’autres pas du tout. Ricardo Hausmann et Dani Rodrik la formulent autrement : les gouvernements sont condamnés à choisir, même quand ils croient financer des biens publics qui profitent à tous. Réka Juhász, Nathan Lane et Dani Rodrik en donnent l’exemple le plus simple. Un budget d’infrastructure peut agrandir un port ou étendre le réseau routier, et ce ne sont pas les mêmes producteurs qui en profitent ; si c’est le port, il sera construit près de la mine de cuivre, de l’aciérie ou d’un futur site d’hydrogène vert. Les compétences des salariés sont tout aussi propres à chaque secteur, et l’État doit décider quelles formations professionnelles il finance en priorité. L’option neutre n’existe pas.
Pour l’entreprise de travaux publics qui le bâtit, ce port est un débouché public. Pour la mine qui s’en sert, il n’entre dans aucune des six cases de la carte : l’État ne lui achète rien, il construit un équipement taillé pour son activité. Ces choix échappent aussi au compteur du CSIS, qui écarte l’infrastructure et l’éducation.
Tout responsable produit reconnaîtra l’exercice. Un budget fini, une file de demandes sans fin, et la découverte que prioriser consiste surtout à dire non à des gens qui avaient raison de demander. Un État arbitre entre un port et une route comme on arbitre entre deux fonctionnalités, en sachant que chaque refus fabrique un perdant identifiable. Un État qui jure ne pas faire de politique industrielle ressemble alors à un responsable produit qui jure n’avoir pas de feuille de route : il livre quand même quelque chose, et ce quelque chose a été choisi. Ce choix se défend deux fois : devant la direction, qui tient le budget, et devant les ingénieurs, qui le réalisent.
Reste une question. Si chaque État avantage mécaniquement ses producteurs, et si aucun ne peut s’en abstenir, pourquoi le commerce mondial ne s’effondre-t-il pas en surenchère générale ? Parce que les États négocient entre eux ce qu’ils s’autorisent les uns contre les autres. Des quotas plafonnés par accord, des droits de rétorsion autorisés plutôt que pris, des différends arbitrés à Genève.
Le moment où l’on teste sa propre thèse
Le fait qu’une entreprise ait été aidée ne prouve pas que l’aide explique son succès. Peut-être aurait-elle réussi sans. Peut-être l’aide est-elle même arrivée parce qu’elle réussissait déjà. Nous connaissons tous ces entités publiques qui aiment apporter leur aide à des entreprises qui ont déjà réussi, pour valoriser les personnages politiques qui les portent.
L’objection porte plus loin qu’il n’y paraît. Réka Juhász, Nathan Lane et Dani Rodrik l’ont posée en 2024 dans une revue de la littérature, c’est-à-dire un état des lieux de tout ce que la recherche a publié sur la politique industrielle. Leur raisonnement passe par deux mondes imaginaires, construits pour être aussi éloignés l’un de l’autre que possible. Dans le premier, un État capturé par des intérêts privés arrose ses amis sans regarder si cela fonctionne, et ses amis sont les industries installées, donc anciennes, donc déclinantes. Dans le second, un État irréprochable cible les défaillances de marché, c’est-à-dire précisément les activités que les investisseurs privés refusent de financer, donc les plus fragiles. Le corrompu et le vertueux versent au même endroit, pour des raisons opposées.
Envoyons un chercheur dans chacun de ces deux mondes. Il range les entreprises selon les aides publiques reçues, met en face ce que l’on sait mesurer, la marge, le chiffre d’affaires produit par salarié, la croissance des effectifs, et rapporte la même chose des deux côtés : les entreprises du haut de son classement dégagent moins de marge, produisent moins par salarié et embauchent moins vite que celles du bas. Le pire et le meilleur des gouvernements laissent la même trace statistique.
Ce résultat ne dit pas que l’argent public abîme les entreprises. Il ne dit pas davantage que les États n’aident que des canards boiteux, ce que tout ce qui précède démentirait. Il dit qu’une comparaison précise ne prouve rien, celle qui classe les entreprises d’une économie entière selon l’argent reçu et regarde ensuite ce qu’elles valent. Personne ne peut donc conclure de la seule présence d’une aide à son efficacité. Ni les partisans, ni les adversaires, ni cet article.
Ce n’est d’ailleurs pas la comparaison que font ces pages. Coca-Cola ne s’y lit pas contre l’ensemble des entreprises américaines, mais contre Pepsi, qui vendait le même produit au même moment et n’a pas obtenu le même sucre. Le gazole ne s’y lit pas contre l’économie française, mais contre l’essence, taxée dix-huit centimes de plus à la même pompe. L’empreinte se voit dans ces cas parce qu’il existe un terme de comparaison auquel la règle ne s’appliquait pas. Reste à savoir si ce terme tient…
Napoléon ferme le continent aux marchandises britanniques en 1806, et livre sans le vouloir la plus élégante de ces expériences. À cette date, l’industrie textile anglaise écrase une concurrence française qui file encore le coton à la main. Le blocus ne protège pas toutes les régions françaises de la même façon, puisque la géographie et la contrebande en coupent certaines bien plus que d’autres des produits anglais, et les mieux protégées investissent alors dans les métiers mécaniques, apprennent à s’en servir et forment des ouvriers. Le blocus tombe. Elles gardent l’avance pendant des décennies. La protection n’a pas créé l’industrie. Elle a acheté le temps d’apprendre.
D’autres cas ont été étudiés avec la même rigueur, de la poussée coréenne sur l’industrie lourde de 1973, que personne ne voulait financer à l’époque, jusqu’aux aides régionales britanniques et italiennes, avec des régimes politiques incomparables et des instruments différents. Les effets vont dans le même sens. Ils durent des décennies.
Maintenant l’objection inverse. Alberto Mingardi reproche à ce genre de démonstration de confondre une retombée avec une intention. Son exemple vise l’écran tactile. Wayne Westerman, doctorant à l’université du Delaware, soutient une thèse financée en partie par une bourse de la National Science Foundation, comme deux mille autres chaque année, puis fonde l’entreprise dont la technologie équipera les téléphones. Faut-il en conclure que l’écran tactile est un produit de la politique industrielle ?
Mingardi répond non. L’argent public a précédé. Il n’a pas visé. Écrire ce que la National Science Foundation cherchait à obtenir en finançant ces travaux reviendrait à commettre exactement le reproche qu’il adresse aux autres.
Sa critique tient, et elle ne déplace pas la thèse de cet article : celle-ci ne porte pas sur l’intention de l’État, elle porte sur la dépendance de l’entreprise. Que l’argent public ait visé autre chose ne rend pas l’entreprise moins dépendante de lui. C’est dans ce type de réflexion qu’on se rend compte que les mots ont leur importance car ils guident des actions et des conséquences.
Il faut d’ailleurs enfoncer le clou dans l’autre sens : l’argent public ne suffit pas. Le Plan Calcul français, lancé en 1966 pour créer un champion national de l’informatique, a actionné tous les leviers à la fois, fusion d’entreprises, institut de recherche public, commande d’État et alliance européenne, sans qu’aucun de ces leviers ne suffise. Il s’est arrêté en 1975, quand la France s’est retirée du consortium européen Unidata et a fusionné la CII avec Honeywell-Bull. L’arrêt vient d’une décision de politique industrielle, pas d’un dépôt de bilan, ce qui est une autre façon de dire que l’inconstance publique tue plus sûrement que l’absence d’argent.
Et le même ministère américain de l’Énergie a garanti 535 millions de dollars à Solyndra, qui a fait faillite en 2011, et prêté 465 millions à Tesla en 2010, à peu près la même somme, remboursés neuf ans avant l’échéance. Deux guichets du même ministère. Deux issues opposées. D’où la formule qui vaut mieux que tous les débats sur la capacité des États à choisir les gagnants : le test ne porte pas sur le choix des gagnants. Il porte sur la capacité à laisser partir les perdants.
Ce qui se passe quand l’État s’en va
Si la présence publique compte, son retrait devrait compter aussi. Nous avons eu droit à deux tests grandeur nature qui ne révèlent pas les mêmes conséquences. Il est intéressant de les analyser.
Premier test, les enchères de l’an 2000. Treize ans après avoir créé le marché du mobile en réservant une bande de fréquences, les mêmes États européens se retournent vers la même industrie, non plus pour lui ouvrir un marché, mais pour lui prendre de l’argent. Le 18 août 2000, l’enchère allemande des licences de troisième génération se clôt à un peu plus de 99 milliards de marks, environ 50 milliards d’euros, et le ministre des Finances salue publiquement une recette inattendue pour rembourser la dette publique. Au Royaume-Uni, les licences étaient parties quatre mois plus tôt pour 22,5 milliards de livres. Le tableau des attributions publié par l’OCDE permet de faire le total : additionnées, les licences de troisième génération vendues dans ses pays membres rapportent de l’ordre de 110 milliards de dollars, dont 51 pour la seule Allemagne et 35 pour le Royaume-Uni. Un opérateur allemand restitue une licence payée 8,4 milliards d’euros, un opérateur français épongera 7,1 milliards de dettes liées à cette acquisition, et les investissements de déploiement reculent de plusieurs années, au moment précis où se joue la génération suivante. C’est donc un lourd poids qui est placé sur les opérateurs et leur capacité d’investissement.
L’Europe a dominé la deuxième génération de téléphonie mobile. Elle n’a plus jamais dominé aucune des suivantes. Mêmes États, même industrie, décision inverse, résultat inverse.
Deuxième test, et il va dans l’autre sens. Le ministère japonais de l’Industrie a jugé lui-même que la plupart de ses projets de recherche des années 1980 et 1990 n’avaient pas produit de résultats substantiels. Les entreprises japonaises avaient acquis leurs propres capacités techniques, si bien que le rôle du gouvernement dans leur compétitivité était devenu marginal. En conséquence, en 2000, le ministère réorganise ses projets autour de besoins sociaux plutôt que de technologies choisies à l’avance, et il assortit son programme de santé d’une réforme réglementaire du secteur. Le cas japonais montre qu’une forme de soutien a une date de péremption, et que l’État en change de guichet plutôt que de partir.
Ainsi, un État qui se retire ne tue pas mécaniquement ses entreprises. Il leur retire une option et transfère le risque sur leur bilan. Parfois elles encaissent. Parfois elles disparaissent.
Ce sur quoi cet article s’appuie
Ce que dépensent huit économies
- DiPippo, Mazzocco, Kennedy, Goodman, Red Ink, CSIS, 23 mai 2022
- Réka Juhász, Nathan Lane et Dani Rodrik, « The New Economics of Industrial Policy », NBER, document de travail 31538, p. 5, sur le port, la formation professionnelle et l’expression « condamnés à choisir » reprise de Hausmann et Rodrik (2006)
- Computer History Museum, « 1962: Aerospace systems are the first applications for ICs in computers », pour les 200 000 circuits de l’ordinateur de guidage d’Apollo et le Minuteman, premier acheteur en 1965
- Computer History Museum, « ICs Rocket to Success », sur le coût des premiers circuits intégrés
Les travaux sur lesquels s’appuie la méthode
- Juhasz, Lane, Rodrik, The New Economics of Industrial Policy, Annual Review of Economics 16:213-242, 2024
- Alberto Mingardi, « A Critique of Mazzucato’s Entrepreneurial State », Cato Journal 35(3), automne 2015, p. 603-625
- Réka Juhász, Nathan Lane et Dani Rodrik, « The New Economics of Industrial Policy », NBER, document de travail 31538, note 2, sur Reagan, Pinochet et Thatcher
La Corée du Sud de 1973
Le Plan Calcul et Unidata
Solyndra et Tesla
Funchal et le GSM
- Léonard Laborie, « Concurrence et changement technique. De la norme au marché, la trajectoire unique de la téléphonie mobile en Europe depuis les années 1980 », Histoire, économie & société, 2008/1, p. 91-101
- Ericsson
- From 2G to 3G, The Evolution of International Cellular Standards
- GSMA, communique des vingt ans
- Nokia, billet de Pekka Lundmark, trente ans apres
Les enchères de troisième génération
- Patrick Lenain et Sam Paltridge, « After the Telecommunications Bubble », OCDE, document de travail 361, ECO/WKP(2003)15, tableau IV.1 page 17
- Banque centrale europeenne, Bulletin mensuel, septembre 2000, encadre Implications of the UMTS auctions
- heise, 2025
